煙波浩渺的鄱陽湖是我國最大的淡水湖，是亞洲最大的候鳥越冬地。然而，如今鄱陽湖水清了、鳥多了，但湖區(qū)群眾卻仍未擺脫貧困，許多湖區(qū)群眾為了生計不得不另謀出路。這樣的尷尬局面僅僅是我國濕地保護區(qū)的一個縮影。在正在召開的全國“兩會”上，濕地生態(tài)保護成為熱點問題。
濕地保護成“兩會”熱點
濕地是地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一。來自民進中央的數(shù)據顯示，截至2012年，我國已有超過50%的自然濕地得到了有效保護，已建各類濕地自然保護區(qū)550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園近300處。
但是，相對其他生態(tài)系統(tǒng)，濕地依然是一個被破壞極其嚴重、功能急劇退化的生態(tài)系統(tǒng)。全國政協(xié)委員張寧提交的《關于盡快制定濕地保護法的提案》指出，中國濕地歷經長時期開墾利用，遭到嚴重甚至毀滅性的破壞。大面積自然濕地的永久消失，濕地水資源污染和不合理利用等，已經造成了濕地生態(tài)系統(tǒng)功能持續(xù)退化，進而威脅著區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。
農工黨中央關于《完善濕地生態(tài)補償政策，建立濕地保護長效機制》的提案指出，近40年來，濕地資源破壞非常嚴重。據調查，我國沿海累計喪失濕地20萬公頃，占全部沿海濕地的50%；長江中下游地區(qū)喪失湖泊面積10萬公頃，洞庭湖、三江平原過去50年濕地分別減少40%和64%。目前我國有15塊國際重要濕地由于缺水而面臨著被列入國際《濕地公約》“黑名單”的巨大風險。
為進一步保護濕地，2009年國務院《關于促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》明確要求，啟動濕地生態(tài)補償試點。2010年，財政部建立了中央財政濕地保護補助專項資金。2011年10月，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》。
盡管國家和地方兩個層面都實施了一些濕地生態(tài)補償政策，但與長效可持續(xù)的生態(tài)補償機制還有很大的差距。農工黨中央提案部相關負責人向記者介紹說，目前濕地保護存在一些問題：一是國家沒有建立系統(tǒng)的生態(tài)補償法律框架，對濕地的生態(tài)功能服務價值認識嚴重不足，濕地生態(tài)補償沒有得到高度關注；二是濕地生態(tài)補償范圍和依據不清晰，生態(tài)補償標準嚴重偏低，生態(tài)補償力度嚴重不足；三是目前的生態(tài)補償都是以項目的形式投入的，沒有形成長效的投入機制；四是對破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的行為沒有經濟懲罰機制；五是濕地補償資金來源單一，市場性補償機制缺乏。
濕地保護應加快立法進程
全國政協(xié)委員張寧認為，濕地保護和合理利用，迫切需要有完善健全的法律體系與法律制度予以保障。
眾所周知，濕地涉及多種類型土地資源，如沼澤、湖泊、灘涂、河流等。因此，按照現(xiàn)行行政管理體制，林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、海洋等部門都在各自職能范圍內對濕地具有行政管理職能。然而，濕地是涉及土地、水域、野生動物、航道、農田等的綜合體，普遍存在多部門交叉管理現(xiàn)象，不利于將濕地及其生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體進行管理。
張寧認為，雖然中國現(xiàn)行法律已經引入濕地概念，但其中沒有一部明確給出濕地概念的法律定義。也就是說，盡管按照濕地的科學概念和分類，它包括非常多樣和寬泛的內容，但是從法律層面上考證，濕地究竟指什么？它的概念和外延是什么？作為特定的法律調整對象，需要調整的范圍和邊界是什么？目前都尚未予以明確。
法律概念和調整范圍的不明確，是我國濕地法治化管理進程的首要障礙。同時，法律對地方政府的行為約束不夠。在以往的濕地開發(fā)利用活動中，地方政府的作用占據了主導地位。由于一些地方政府缺乏濕地保護意識，忽視濕地開發(fā)的環(huán)境影響評價，加上現(xiàn)行法律法規(guī)對政府不合理開發(fā)濕地缺少足夠的法律限制和制約，也導致了濕地資源的持續(xù)退化和惡化。
雖然中國現(xiàn)行法律法規(guī)不缺乏涉及濕地保護與管理的原則性規(guī)定，但是在具體保護措施和管理制度方面，還僅僅停留在按其他法律法規(guī)相關規(guī)定參照執(zhí)行的階段。針對濕地保護和管理面臨的特有問題，比如濕地資源有償使用、濕地生態(tài)用水保障、濕地開發(fā)利用許可、濕地系統(tǒng)綜合管理等，目前還沒有現(xiàn)成的法律規(guī)定可以參照。因此，導致在濕地保護管理工作中常常會出現(xiàn)無章可循的尷尬情況。
雖然部分法律法規(guī)已經列入類似保護濕地或者濕地資源的條款，但由于濕地法律概念不明確，甚至多數(shù)法律法規(guī)并未將濕地作為調整對象，因此一些法律對濕地類型或者濕地相關類型開發(fā)利用行為，實際上采取的是默認的態(tài)度，給原本應該保護的濕地，又增加了合法開發(fā)的壓力。例如，《土地管理法》將沼澤灘涂等濕地列入到往往被視同為荒地的“未用地”類型，將濕地保護置于兩難處境。
民進中央提案建議，加快國家層面濕地保護立法進程。在森林、海洋、濕地等三大生態(tài)系統(tǒng)中，唯獨濕地沒有專門的法規(guī)，這與濕地生態(tài)系統(tǒng)高度的整體性、復雜性、特殊性嚴重不符，嚴重制約了我國濕地保護事業(yè)的發(fā)展。制訂一部濕地保護的專門法律，極為迫切。
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