這兩年每逢夏季，國(guó)內(nèi)不少城市就會(huì)出現(xiàn)“海景房”，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)將雨水通過(guò)下水管道排出，成為公眾熱議的一大問(wèn)題。
其實(shí)近年來(lái)，下水道建設(shè)越來(lái)越受到高層重視。2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確了當(dāng)前加快城市基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造的重點(diǎn)任務(wù)，其中就有“加強(qiáng)城市供水、污水、雨水、燃?xì)?、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)建設(shè)和改造”的內(nèi)容，同時(shí)還提到要開(kāi)展城市地下綜合管廊試點(diǎn)。也正是在這個(gè)《意見(jiàn)》中，還提到了要加強(qiáng)城市排水防澇防洪設(shè)施建設(shè)，解決城市積水內(nèi)澇問(wèn)題。而在李克強(qiáng)總理7月28日主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，更是明確指出要部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
為什么地下管廊問(wèn)題在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不受重視？
首先，也是最為重要的原因在于，地下管廊建設(shè)對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，更多是投入，而非收益。眾所周知，在過(guò)去的十多年時(shí)間里，中國(guó)地方政府形成了以土地出讓金為主要收入的土地財(cái)政模式。在這個(gè)模式下，地方政府的重要任務(wù)就是把土地以盡可能高的價(jià)格轉(zhuǎn)讓出去——而且是以最小成本的方式轉(zhuǎn)讓出去，這樣一來(lái)地方政府就能夠獲得盡可能高的收入。毫無(wú)疑問(wèn)，高標(biāo)準(zhǔn)的地下管廊建設(shè)需要耗費(fèi)不少成本。以2010年上海世博園區(qū)的地下管廊為例，長(zhǎng)約6.6 公里的“共同管溝”投資高達(dá)約17億元，折合每公里2.58億元。如此高昂的成本并不是每個(gè)城市都能承擔(dān)的，同時(shí)這還意味著地方政府當(dāng)期收入減少。在絕大多數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的任期都很短的前提下，地方政府不考慮地下管廊建設(shè)也就可以理解。
其次，地下管廊建設(shè)中的管理問(wèn)題也可能是導(dǎo)致建設(shè)滯后的一個(gè)因素。還是以上海世博會(huì)的地下管廊“共同管溝”為例，所謂“共同管溝”，是指在地下挖掘隧道，將原本各自單獨(dú)埋設(shè)的水、電、氣等各類市政管線集中放置在同一條地下隧道里，隧道同時(shí)留出供檢修人員行走的通道。管線入共同管溝后，每根管線都會(huì)注明所屬單位，萬(wàn)一哪根管線出了故障，只要打開(kāi)接點(diǎn)處的井蓋，便能立即查找到所屬管線的所在位置，直接施工，能夠避免由于埋設(shè)或維修而導(dǎo)致道路多次開(kāi)挖的麻煩。但正是因?yàn)?ldquo;共同管溝”包括了電力、電信、有線電視、給排水、交通信號(hào)等涉及多個(gè)不同部門(mén)的管線，因此協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的利益也就格外復(fù)雜：誰(shuí)來(lái)出資？管理費(fèi)用誰(shuí)來(lái)支付？分?jǐn)傎M(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)又是如何？利益之間的協(xié)調(diào)和溝通問(wèn)題使得不少城市的管廊建設(shè)進(jìn)展緩慢，甚至在不少地區(qū)還出現(xiàn)了在有地下管廊之后，有機(jī)構(gòu)卻另起爐灶挖埋管線的現(xiàn)象發(fā)生。
要讓地下管廊建設(shè)得以可持續(xù)，以上兩個(gè)問(wèn)題必須要面對(duì)，總而言之就是要解決錢(qián)從哪里來(lái)，費(fèi)用如何承擔(dān)的問(wèn)題。對(duì)此，不妨借鑒此前在高速公路建設(shè)上的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)的高速公路之所以能夠在短短十余年時(shí)間里后來(lái)居上成為世界通車?yán)锍套疃嗟膰?guó)家，無(wú)非是采用了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的融資模式，從而解決了“錢(qián)從哪里來(lái)、費(fèi)用如何承擔(dān)”的問(wèn)題，即通過(guò)銀行貸款獲得建設(shè)用資金，通過(guò)通行費(fèi)收入來(lái)維持經(jīng)費(fèi)日常運(yùn)營(yíng)。
地下管廊建設(shè)也可以嘗試這種模式。在以往的建設(shè)過(guò)程中，地下管廊設(shè)施的絕大部分資金都是來(lái)自于財(cái)政撥款，這既給地方財(cái)政造成巨大的財(cái)政壓力，同時(shí)還導(dǎo)致了財(cái)政不公等問(wèn)題。與財(cái)政壓力不同，財(cái)政不公則是指政府財(cái)政巨資投入建設(shè)的地下管廊設(shè)施只是在極少部分區(qū)域內(nèi)使用，對(duì)其他地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)并不公平，就像上海在世博園建設(shè)的“共同管溝”，政府巨資投入但并未讓更多居民受益。
事實(shí)上，現(xiàn)在城市居民也一直為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施付費(fèi)，水、電、煤氣、通訊等一切服務(wù)都需要付費(fèi)，如果市民欠費(fèi)就會(huì)被有關(guān)部門(mén)停止服務(wù)。當(dāng)然，這種收費(fèi)只是發(fā)生在消費(fèi)者和市政供應(yīng)商之間，并不是供應(yīng)商和供應(yīng)商之間。而地下管廊建設(shè)的費(fèi)用，盡管表面上是發(fā)生在不同供應(yīng)商之間，但最終的成本還是由所有的市民來(lái)承擔(dān)。因此，現(xiàn)在缺乏的并不是要不要收費(fèi)，而是如何收費(fèi)、利益如何協(xié)調(diào)等。而且從根本上來(lái)說(shuō)，因?yàn)橐?guī)模效應(yīng)之故，地下管廊一旦建成，各大市政供應(yīng)商所需要支出的成本會(huì)比此前各自為政時(shí)更低。
如果解決了“費(fèi)用如何承擔(dān)”問(wèn)題，那就會(huì)有機(jī)構(gòu)愿意為地下管廊基礎(chǔ)設(shè)施投資，李嘉誠(chéng)在歐洲的投資就是一個(gè)佐證。我們注意到，李嘉誠(chéng)在內(nèi)地的資產(chǎn)絕大部分是不動(dòng)產(chǎn)，而其在歐洲投資的范圍則是水、電、煤等看起來(lái)像是非營(yíng)利的傳統(tǒng)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施。很顯然，李嘉誠(chéng)在投資歐洲之前應(yīng)該計(jì)算過(guò)投資回報(bào)等問(wèn)題，因?yàn)槭忻褚獮檫@些公共服務(wù)付費(fèi)——只要城市還存在，那么就會(huì)有市政設(shè)施。盡管這些投資不像幾年前房地產(chǎn)那樣的高回報(bào)，但是持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流也不失為一種安全的投資。
一個(gè)可以確定的事實(shí)是，今后幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)不會(huì)再像幾年前一樣持續(xù)兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)，各種資本也會(huì)逐步降低其投資回報(bào)率，在此情況下，具有穩(wěn)定回報(bào)的市政基礎(chǔ)設(shè)施就可能會(huì)成為很多資本的選擇。只要地方政府能夠在投融資渠道上進(jìn)行創(chuàng)新，就像國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議所指出的特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，那就會(huì)有社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
也正是如此，我們就不難理解國(guó)務(wù)院對(duì)地下管廊建設(shè)的初衷，地下綜合管廊不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題，提高城市綜合承載能力，還可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡）
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